Основания и методика проведения прокурорских проверок исполнения законов на предприятиях

Проверки прокуратуры

Прокурорские проверки направлены осуществлять контроль над исполнением законов и выявлением фактов их грубого нарушения. Такое право обосновано Федеральным Законом №294 от 2008-года «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении надзора и муниципального контроля».

Проверочные действия выполняются на основе поступающей извне информации или по инициативе прокуратуры. Помимо этого, есть плановые и внеплановые проверки. Если нет информационного повода из других источников, то субъектам следует готовиться только к плановой проверке. Это положение закреплено в статье 9 вышеупомянутого закона.

Генпрокуратура о сроках предоставления документов и проведения проверок

ПП может коснуться любого, не зависимо от сферы его деятельности: крупных фирм и индивидуальных предпринимателей, физических лиц и органов власти. Проверяет прокуратура и самих проверяющих, например, государственный пожарный надзор. Но если раньше у контролирующих органов были фактически неограниченные права, то сейчас Генпрокуратура о сроках предоставления документов и проведения проверок говорит следующее:

• Для «рядовых» проверок все копии или оригиналы документов нужно успеть собрать всего лишь за пять дней;
• Если проверка касается соблюдения закона, то этот срок сокращается до двух дней;
• Если речь идет об экологической угрозе или угрозе жизни, то необходимые данные предоставляются в течение суток.

Прокурор может увеличить эти сроки, если есть объективные основания, а вот если они уменьшаются, тут уже закон нарушает он сам.
Информация не по теме проверки вообще запрашиваться не должна, кроме того, прокуратура не вправе требовать документы повторно, если они уже передавались.

Мы уже говорили о том, что надзорное ведомство не должно подменять собой другие органы контроля: начать проверку «по своему усмотрению» прокурор не может. Для этого нужно веское основание.

Например, если Ростехнадзор проверял предприятие и обнаружил нарушения, которые требуют немедленного вмешательства прокуратуры.

Прокурорская проверка плановой не бывает

Догадаться о предстоящем посещении прокурора практически невозможно, поскольку такая проверка назначается по факту обращения. Пожаловаться на предпринимателя прокурору может:

• недовольный клиент;
• ваш контрагент;
• правоохранитель;
• любой бдительный гражданин.

Инициировать проверку также может обнародование «горячих» фактов в СМИ.

ВАЖНО! Если предприниматель сомневается в законности прокурорской проверки, он может сделать письменный запрос в прокуратуру насчет ее оснований. Ему должны ответить, какой именно сигнал стал поводом для визита прокурора

Результаты проверки, проведенной безосновательно, предприниматель вправе обжаловать.

Повод для проверки органами прокуратуры

Если прокурор принимает решение провести контрольное мероприятие, он должен четко объяснить ее цель и основания. Повод для проверки органами прокуратуры – отдельный вопрос.

Заявления и жалобы как рядовых граждан, так и представителей бизнеса, сообщения в печати, в эфире радиостанций и телевидения, статистические данные или материалы судебной практики – все это может послужить причиной пристальной прокурорской работы. Причем сама процедура проверки заметно отличается от надзорных мероприятий других органов контроля.

Прокурор может спокойно перемещаться по территории или помещениям государственных комитетов или органов исполнительной власти, иметь доступ к материалам, чтобы проверить исполнение закона, потребовать от должностных лиц предоставить любые бумаги, связанные с их деятельностью, а также вызвать их для объяснений, если есть нарушение закона.

Кроме того, прокурор имеет право направить для проведение контрольных мероприятий любую проверяющую организацию – будь то налоговая или Роспотребнадзор.

Кстати, о документах, издаваемых прокурором по результатам проверки. Их тут целый список.

Повод для визита

ФЗ «О прокуратуре», а также п.6 Приказа Генеральной прокуратуры № 195 от 07.12.2007 г. ограничивают основания для прокурорских проверок поводами, подведомственными исключительно прокуратуре, то есть такими, которые не являются компетенцией других надзорных органов. Это могут быть подозрения:

• в экстремистской деятельности;
• в действиях, угрожающих безопасности государства;
• в нарушении миграционных законов и т.д.

Таким образом, прокуратура не может подменять своим контролем другие госорганы

Однако, поскольку в законе полномочия прокурора четко не ограничены, он может обратить внимание на любые нарушения законодательства – хотя бы для того, чтобы в результате передать их в соответствующее ведомство для последующего контроля и наложения наказания

Базовый уровень

Ключевым элементом системы безопасности является знание нормативных актов. Подробное описание правил проверки закреплено ФЗ о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. До конца 2018 года в стране действует мораторий. От планового контроля малый и средний бизнес освободили. Отступать от указания президента разрешено в исключительных случаях после согласования с прокуратурой. Максимальная продолжительность проверки не должна превышать 20 суток, а дублирование направлений признано грубым нарушением.

Мораторий не распространяется на деятельность отдельных органов. Так, не убережет распоряжение от визита налоговых или таможенных инспекторов, правоохранителей, специалистов валютного регулирования.

Важным элементом безопасности становится подготовка штатных сотрудников. Персонал должен располагать подробной инструкцией на случай явки ревизоров. Скоординированные и грамотные действия исключат злоупотребления, а также сократят риск получения инспекторами искаженных сведений. Юристы настаивают на внедрении целого механизма:

1. Режим коммерческой тайны. Предприниматель или руководитель фирмы вправе утвердить специальный регламент. Наемных работников потребуется ознакомить под подпись с перечнем данных, распространение которых не допускается.
2. Пропускная система. Службе охраны необходимо дать точные указания на случай явки чиновников. Так, контролеры не должны встретить открытого сопротивления. Охранники обязаны ознакомиться с их удостоверениями, внести запись в книгу посещений и доложить о визите уполномоченному лицу. Пропускной режим не является нарушением. Препятствование же работе сотрудников государственных ведомств признается проступком и влечет наложение санкций (19.3–19.4 КоАП РФ).
3. Политика «глухой обороны». Работодатель вправе свести общение с сотрудниками надзорных ведомств к минимуму. Аргументом послужит отсылка к . Норма разрешает не свидетельствовать против себя. Избежать случайных ошибок и оговорок наемного персонала предприниматель может за счет четкого разграничения полномочий. Глава компании официально делегирует функцию по выдаче документов и пояснений одному специалисту. В большинстве случаев таковым становится квалифицированный юрист. Инспекторов о принятом решении уведомляют в письменной форме с указанием способов связи и контактных данных. Исполнять запросы контролирующего ведомства другим работникам не потребуется. При предъявлении требования они вправе сослаться на отсутствие соответствующих полномочий.
4. Регулярный анализ рисков. О необходимости и эффективности самоконтроля неоднократно заявляли представители федеральных ведомств. Минтруд России даже запустил специальную программу онлайн-диагностики бизнеса. Используя методические рекомендации государственных служб, можно периодически оценивать деятельность на соответствие нормативам и стандартам. Поможет избежать ошибок и памятка предпринимателя Прокуратуры РФ. Такие инструкции публикуют на сайтах региональных управлений.

К дополнительным мерам защиты специалисты относят мобильное приложение «Набат», разработанный по инициативе омбудсмена Титова. Мобильное приложение позволяет бороться с незаконными действиями и обеспечивает правовую поддержку коммерсантов при неожиданной явке ревизоров. Большое значение имеет присутствие в штате дипломированного юриста. Если нанять специалиста не получается, можно заключить соглашение на оперативное обслуживание.

Сроки осуществления мероприятия

Обратите внимание! Законно отведенный срок проверки составляет 30 дней. Если в течение этого отрезка времени проверяющие лица приостанавливали процесс, то эти дни в срок отсчета не включаются

Если в отведенное время проверочные мероприятия не достигли своих целей, то прокурор или его заместитель имеют полномочие продлить срок еще на 30 дней.

Следует разъяснить срок проверки и его особенности. В течение срока прокурор имеет полное право:

• допрашивать сотрудников учреждения или других причастных к организации лиц. Допрос может происходить путем вызова в прокуратуру или в стенах проверяемой организации;
• сотрудники обязаны обеспечить беспрепятственный вход или осмотр здания/территории и других помещений, относящихся к проверяемой организации;
• на полный доступ ко всем видам документов, включая бухгалтерские. Подлинники или копии нужных документов должны предоставляться по первому требованию прокурора;
• если возникают вопросы узко специализированного характера, то могут быть вовлечены специалисты организации. Руководство должно обеспечить их явку по требованию.

Обратите внимание! Есть ограничение по срокам, в течение которых необходимо предоставить запрашиваемые прокурором данные и документы – 2 дня. Если полученные материалы не требуют проведения экспертизы и не служат вещественными доказательствами на суде, то после проверки возвращаются в организацию

Этапы проведения

Инициация прокурорской проверки происходит после получения информации о нарушениях, которые на данной стадии нельзя подтвердить или опровергнуть без организации проверки. Решение о необходимости прокурорской проверки принимается самим прокурором или же его заместителем.

Прокуратура должна уведомить организацию/орган, которая/ый подлежит проверке, за сутки до инициации мероприятия. В этом случае должно быть предоставлено решение, где указываются цели и предмет проверки, а также основания.

Если же в период проверки правоприменительный орган получит информацию о других нарушениях со стороны организации\органа, которую невозможно подтвердить или опровергнуть без проверки, прокурор или его заместитель могут расширить предмет проверки для выявления потенциальных нарушений или же инициировать новое мероприятие. Также необходимо уведомить об этом руководство или представителей руководства организации/органа.

Решение о проверке содержит следующую информацию:

• Ф.И.О. и должность прокурора или его заместителя.
• Наименование проверяемого органа/организации.
• Цель, основание и предмет проверки.
• Временной интервал проведения прокурорских мероприятий.
• Ф.И.О. и должность лиц, которые займутся инициацией проверки.
• Требование уведомить о решении руководителя/его представителя проверяемой организации/органа.
• Подпись прокурора или его заместителя.

В решении о расширении проверки должен быть дополнительный пункт, где указаны основания расширения проверки.

Ранее изъятые документы/материалы для проведения проверки и получения информации возвращаются представителям проверяемого объекта, если прокурорская поверка была приостановлена, за исключением следующих случаев:

1. В случае необходимости в возбуждении уголовного дела.
2. В случае необходимости проведения экспертиз, исследований и прочего.

Если возникает необходимость в продлении проверки, её приостановлении или возобновлении, то каждый раз прокуратура должна уведомлять об этом представителей проверяемого объекта не позже, чем за два дня после принятия решения о мероприятии.

Как вести себя при визите Роспотребнадзора: советы предпринимателям

Если вы узнали о проверке санэпидемстанцией или встретили ревизоров на пороге, помните о своих правах и воспользуйтесь ими.

Проверьте служебные удостоверения проверяющих.
Попросите для ознакомления распоряжение о проведении проверки. Оно должно быть согласовано с прокуратурой

В тексте распоряжения отметьте формулировку цели, предмета проверки, обратите внимание на указанные сроки. Копию распоряжения вам должны вручить под роспись.
Уточните порядок планируемых действий ревизоров и перечень требуемых ими документов.
Безопаснее пригласить специалиста для юридического сопровождения проверки.

ВАЖНО! Руководитель правомочен присутствовать (вернее, без его присутствия проверка не должна проводиться вообще), запрашивать у ревизоров информацию по ее ходу, пояснять, участвовать в обсуждении в ее процессе. Также он вправе указать на свое несогласие с регламентом и результатами (его мнение можно отразить прямо в тексте акта)

Позже он сможет обжаловать действия ревизоров и их последствия в виде назначенных предписаний.

Помните, что проверяющим из Роспотребнадзора запрещено:

• производить ревизию в отсутствие представителя проверяемой организации (исключением для этого может быть только реальная и непосредственная угроза для людей, техногенная катастрофа или другая чрезвычайная ситуация);
• искать информацию о нарушениях вне своей компетенции;
• исследовать документы, предметы и факты, которые никак не относятся к сформулированному в распоряжении предмету проверки;
• брать пробы и образцы товаров без составления соответствующего акта и в количествах, не соответствующих установленным нормам;
• разглашать охраняемую тайну, к которой относятся и материалы проверки;
• принуждать предпринимателей проводить контрольные мероприятия за их счет;
• задерживаться с проверкой дольше законодательно отмеренного срока.

Как будут скорректированы проверки в 2021 году?

В наступающем году влияние коронавирусной повестки будет продолжаться и вносить свои коррективы в контрольно-надзорную деятельность над субъектами предпринимательской деятельности. Новая нормативно-правовая база уже сформирована и в ближайшее время мы увидим новые правила в действии. В целях корректировки регулирования контрольно-надзорной деятельности Правительство РФ выпустило Постановление Правительства РФ от 30 ноября 2020 г. № 1969 «Об особенностях формирования ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2021 год, проведения проверок в 2021 году и внесении изменений в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее – Постановление № 1969), которое определяет особенности проведения проверок в плановом режиме на 2021 год. Оно уже вступило в силу. Кроме этого, с 1 июля следующего года вступают в силу большинство норм нового Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон № 248-ФЗ). Этим законом устанавливаются базовые «правила игры» в сфере осуществления госконтроля во многих сферах деятельности. В этих документах прописывается множество различных правовых нюансов, которые будут непосредственно влиять на процесс проведения проверок в отношении бизнеса. Но в рамках этой колонки мы рассмотрим только три очень важных момента, правильное понимание которых убережет отечественный бизнес от многих иллюзорных ожиданий и совершения роковых ошибок. Итак, нас прежде всего интересует: 

1. Продление моратория на плановые проверки;

2. Дистанционные проверки;

3. Появление новой формы контроля под названием «инспекционный визит».

 Рассмотрим каждый из этих моментов подробнее.

Кратко о сути изменений Закона о прокуратуре

К числу основных изменений, внесенных в ФЗ № 2202-1 и вступивших в силу 18 марта 2017 года, относятся следующие:

• впервые официально определены сроки, в течение которых руководитель или иной уполномоченный представитель организации обязан предоставлять по требованию прокурора документы, справки, информацию и другие материалы или их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций;
• утвержден перечень информации, документов и материалов, которые прокурор не вправе требовать у организации;
• установлено, что проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором только в том случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки;
• в рамках осуществления надзора за исполнением законов определены:*
  • порядок принятия решений о проведении прокурором проверки и о расширении предмета проверки;
  • срок проверки, основания и порядок его продления;
  • порядок приостановления и возобновления проведения проверки;
  • порядок проведения повторной проверки в связи с теми же фактами, которым по итогам ранее проведенной проверки уже была дана или должна была быть дана правовая оценка;
  • порядок и срок составления акта по результатам проверки, если в ходе проверки нарушений закона не выявлено.

*Перечисленные порядки и сроки подлежат применению также в рамках проведения прокурором проверок при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 26 ФЗ № 2202-1).

Подробная информация о каждом из названных изменений будет представлена в настоящей статье ниже.

Письмо Генеральной прокуратуры РФ от 17 апреля 2017 г. № Исорг-71-3702-17/20823 О форме оформления результатов проверок, проводимых органами прокуратуры

4 мая 2017

Вопрос: Согласно абз. 6 п. 2 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 г. N 2-П взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» признаны не противоречащими Конституции РФ в той мере, в какой эти положения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего законодательства обязывают органы прокуратуры к утверждению по итогам проверки исполнения законов некоммерческой организацией акта, содержащего констатацию наличия или отсутствия в ее деятельности нарушений законов, в связи с возможностью которых осуществлялась прокурорская проверка, и доведению такого акта до сведения проверяемой некоммерческой организации. Таким образом, проведенная прокуратурой проверка исполнения законов, независимо от результата этой проверки, должна завершаться составлением акта, констатирующего наличие или отсутствие нарушений законов.

Однако в Приказе Генеральной прокуратуры РФ от 17 марта 2017 г. N 172 «О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 07.03.2017 N 27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» приведена лишь форма акта проверки, в ходе которой не выявлено нарушений закона.

В связи с этим просим пояснить, по какой форме должен составляться акт проверки, в ходе которой были выявлены нарушения закона, и какими нормативно-правовыми актами должны руководствоваться прокуроры при составлении этого акта проверки?

Ответ: В Генеральной прокуратуре Российской Федерации рассмотрено Ваше обращение от 28.03.2017 № 13/ФА/986 о форме оформления результатов проверок, проводимых органами прокуратуры.

В связи с принятием Федерального закона от 07.03.2017 № 27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральным прокурором Российской Федерации издан приказ от 17.03.2017 № 172, которым утверждена форма акта проверки, в ходе которой не выявлено нарушений закона.

Вышеназванным законом не установлено требований об установлении формы итогового документа по результатам проверки, в ходе которой выявлены нарушения законов. В настоящее время проверки исполнения законодательства завершаются составлением справки (акта) и актов прокурорского реагирования, направленных на устранение выявленных нарушений законодательства.

В соответствии с частью 2 статьи 79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» Решение Конституционного Суда Российской Федерации действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

Таким образом, при оформлении результатов проверки прокуроры руководствуются требованиями действующего законодательства и организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Что за проверки по правам потребителей

Роспотребнадзор следит, чтобы предприниматели не ущемляли клиентов, работали по санпинам, а товары продавали с сертификатами и маркировкой. Инспекторы ходят с двумя видами проверок: по соблюдению прав потребителей и по соблюдению санитарных норм. Теперь по закону для каждого вида проверки свои правила, хотя предпринимателю не очень от обоих. 

На проверках по правам потребителей инспекторы смотрят:

— соответствует ли его товар техническим регламентам в плане качества.

Правила проверок по правам потребителей расписаны в Законе о государственном и муниципальном контроле № 248-ФЗ и Положении о контроле в области защиты прав потребителей № 1005.

Раньше роспотребнадзорщики проверяли по плану или внепланово после жалоб клиентов и громких несчастных случаев. Теперь подход изменился. Инспекторы будут ходить с профилактическими визитами, и повод для этого не нужен. После визита не могут оштрафовать, но могут вынести предостережение — про это будет ниже. 

В заключение

По мнению Факультета Медицинского Права, представленные выше изменения в ФЗ № 2202-1, направлены на то, чтобы прокурорский надзор был «загнан» в более регламентированные законом «рамки», поскольку до настоящего времени на практике у проверяемых организаций возникало огромное количество различных проблем, связанных с правовыми пробелами в сроках и правилах проведения прокурорской проверки.

В настоящее время, положения о правилах осуществления прокурором проверок в рамках надзора за исполнения законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина стали больше перекликаться с базовыми положениями о государственном контроле (надзоре) по ФЗ № 294-ФЗ.

Однако, даже несмотря на это, прокурорский надзор все равно стоит особняком, и прокурор имеет куда больше возможностей и полноты власти при осуществлении такого надзора, чем представители иных государственных органов при осуществлении иных форм государственного контроля (надзора).

В заключение сообщаем, что в ближайшее время следует ожидать утверждения подзаконных нормативных правовых актов, которыми будут установлены формы документов, необходимых для реализации внесенных в ФЗ № 2202-1 изменений (решения о проведении проверки, мотивированного решения о расширении предмета проверки и др.).

1. Н. В. Лебедева «Прокурорская проверка: Требования и нормы» // Санэпидконтроль. Охрана труда № 5, 2016
2. Там же.

Что в итоге?

Результаты проверки, в лучшем случае, выявят отсутствие нарушений, подозрения в которых стали поводом для визита. Но на практике такое случается нечасто. Предприниматель может получить от прокурора:

• представление с требованиями об устранении нарушений;
• предостережение (если есть подозрение, что правонарушение только готовится);
• инициацию судебного разбирательства (о приостановке деятельности или ликвидации);
• переадресацию к другому органу (если обнаруженные нарушения не в компетенции прокурора).

Форма составления этих документов не закреплена законодательно, прокурор может оформить результаты проверки в виде акта или простого письма.

ВАЖНО! Если предприниматель не согласен с реакцией прокурора, надо подать заявление в суд в течение 90 дней с даты получения решения (ст. 254 ГПК РФ)

Внесудебные меры оспаривания действий прокуратуры неэффективны: можно пропустить сроки обращения в суд, ожидая решения вышестоящих органов прокуратуры.

Итоги проведения проверки прокуратурой

Важно отметить, что в ходе прокурорской проверки нарушения в деятельности структур могут быть не выявлены вовсе. Однако при обстоятельствах, предполагающих выявление некоторых нарушений, прокурор наделяется следующими правами:

• Внесение представления с требованием об устранении нарушения со стороны сотрудников организации.
• Внесение предостережения по поводу недопустимости определенного рода правонарушений.
• Обращение в судебные органы с иском по поводу ликвидации организации (общества, объединения). В случае же нарушения антиэкстремистских законов, как правило, приостанавливается деятельность объединения также через обращение в суд.

Тогда, когда в процессе проверки прокурором выявлены иные нарушения, никаким образом не касающиеся оснований начала мероприятия по проверке, и они содержат признаки преступления или правонарушения административной природы, то проверяющее лицо обязано действовать в пределах соответствующего кодекса. Тогда, когда подобные нарушения относятся к компетенции иных органов, к примеру, государственной налоговой службы, то так или иначе прокурор обязуется передать актуальную информацию туда, куда необходимо. Факты нарушений никоим образом не должны быть проигнорированы. Как отмечалось выше, под прокурором в данном случае следует рассматривать также и его заместителя. Помощники же наделены правом только вынесения постановления по поводу возбуждения дела, связанного с правонарушением административного характера.